NEV na mídia | FFLCH: Estatuto da Criança e do Adolescente é instituído no Brasil – 32 anos

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Em 13 de julho de 1990, foi sancionada a Lei nº 8.069, que instituiu o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA). O ECA foi criado para concretizar os direitos e garantias da criança e do adolescente dispostos no artigo 227 da Constituição Federal, além de incorporar mecanismos previstos na Convenção sobre os Direitos da Criança das Nações Unidas.

“A principal alteração promovida pelo ECA com relação aos Códigos de Menores foi deixar de tratar crianças e adolescentes como objetos de intervenção, tutela e controle e passar a tratá-los como sujeitos de direitos”, analisa a professora Bruna Gisi, do Departamento de Sociologia da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas (FFLCH) da USP.

Segundo Gisi, “as legislações anteriores ao ECA foram formuladas para uma parcela específica da população de crianças e adolescentes designada pela categoria estigmatizante do ‘menor’. Os Códigos de Menores de 1927 e 1979 eram destinados exclusivamente às crianças e aos adolescentes pobres, abandonados e autores de delitos, vistos como problema, e eram organizados a partir de uma lógica tutelar”.

Passados 32 anos desde a aprovação do Estatuto, permanecem ainda muitos desafios. Bruna Gisi reconhece avanços trazidos pelo ECA, mas destaca que as desigualdades populacionais e regionais ainda são um empecilho para a efetivação dos direitos da criança e do adolescente. “As populações pobres, negras e indígenas ainda sofrem desproporcionalmente a violação de direitos básicos”, afirma a professora, que destaca o alto número de vítimas de homicídio e da letalidade policial como uma grave violação dos direitos humanos de adolescentes.

Confira na íntegra a entrevista.

Serviço de Comunicação Social: O que levou à elaboração da lei que instituiu o Estatuto da Criança e do Adolescente? Como a legislação encarava esses grupos antes do ECA?

Bruna Gisi: A elaboração e aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente em 1990 se relaciona tanto com o contexto internacional quanto com o contexto nacional. No plano internacional, o marco mais significativo é a Convenção sobre os Direitos da Criança, adotada pela Assembleia Geral da ONU em 1989, e considerada o instrumento de Direitos Humanos mais aceito da história, ratificado por 196 países. A Convenção estabeleceu os direitos de crianças e adolescentes como prioridade absoluta e teve papel central no direcionamento das reformas promovidas na justiça especializada para crianças e adolescentes em todo o mundo.

O Brasil assumiu protagonismo nesse processo com a incorporação dos princípios da Convenção na Carta Constitucional de 1988 em seu artigo 227, que afirma ser dever do Estado, da família e da sociedade garantir com absoluta prioridade os direitos das crianças e adolescentes. Esses princípios são depois detalhados no Estatuto, legislação que se tornou referência na América Latina pelos seus avanços na promoção da perspectiva dos direitos humanos.

No contexto nacional, o ECA é também produto do processo de redemocratização e das intensas mobilizações sociais que marcam esse período. A reorganização dos partidos, ampliação dos movimentos sociais e lutas por direitos sociais básicos abriram a possibilidade de que o enquadramento da Convenção fosse introduzido no debate nacional da Constituinte. Um dos principais movimentos que contribuíram para esse processo foi o Movimento Nacional dos Meninos e Meninas de Rua (MNMMR) que surgiu em 1982 e se organizou em torno da pauta das crianças e adolescentes em situação de rua. A quantidade de crianças e adolescentes nessa condição era bastante grande durante a década de 1980 e não eram raros os casos de assassinatos e chacinas por grupos de extermínio.

As articulações e encontros promovidos pelo MNMMR envolviam crianças e adolescentes nos debates sobre as políticas e modos de intervenção e denunciavam a situação de violência vivida por eles na família, na rua com a polícia e nas instituições de internamento. Com a participação central da UNICEF, outro marco importante foi a construção da Comissão Nacional Criança e Constituinte em 1986, criada para garantir a inclusão dos direitos da criança na nova constituição federal.

Os questionamentos que foram sendo amadurecidos ao longo da década de 1980 com relação ao modo de tratamento concedido às crianças e adolescentes em situação de rua revelam os eixos centrais das críticas feitas às legislações e instituições que antecederam a aprovação do ECA.

As legislações anteriores ao ECA foram formuladas para uma parcela específica da população de crianças e adolescentes designada pela categoria estigmatizante do “menor”. Os Códigos de Menores de 1927 e 1979 eram destinados exclusivamente às crianças e aos adolescentes pobres, abandonados e autores de delitos, vistos como problema, e eram organizados a partir de uma lógica tutelar. A justiça criada por esses códigos, centrada na figura do “Juiz de Menores”, era caracterizada pela informalidade, discricionariedade e paternalismo. Essa lógica está particularmente presente na chamada “doutrina da situação irregular” do Código de 1979, aprovado durante o período da ditadura militar, que incluía nessa situação os órfãos, abandonados, desvalidos e infratores.

Durante a vigência dos Códigos de Menores, a principal forma de intervenção adotada tanto para as situações de pobreza e abandono quanto para os casos de delitos era a institucionalização, entendida como medida de proteção, tratamento e correção do “menor”. Ainda que as denúncias de diferentes formas de violência e violação de direitos das crianças e adolescentes em instituições de internamento tenham acompanhado a história das instituições de menores, durante a década de 1980, em conexão com o contexto nacional e internacional e como resultado vários estudos feitos sobre o funcionamento e efeitos dessas medidas, a institucionalização passa a ser mais duramente criticada. A perspectiva dos direitos humanos, incorporada pelo ECA, passa a afirmar a medida de internação como a privação do direito à liberdade e estabelece a valorização da convivência familiar e a defesa de formas de atendimento comunitárias.

Serviço de Comunicação Social: Quais mudanças/avanços foram trazidos pelo Estatuto, em especial, com relação às medidas socioeducativas, tema de sua pesquisa?

Bruna Gisi: Do ponto de vista mais geral, a principal alteração promovida pelo ECA com relação aos Códigos de Menores foi deixar de tratar crianças e adolescentes como objetos de intervenção, tutela e controle e passar a tratá-los como sujeitos de direitos. O estatuto passa a contemplar todas as crianças e adolescentes e estabelece a garantia de seus direitos como prioridade para as medidas e políticas estatais.

Essa alteração mais geral tem uma série de consequências para o modo de tratamento dos adolescentes autores de atos infracionais. A mudança mais significativa nessa área foi a criação de um sistema de práticas e instituições especializadas para responsabilização de autores de atos infracionais. Diferente do que ocorria sob os códigos de menores, o ECA promove a separação entre as medidas protetivas – destinadas às crianças e adolescentes cujos direitos foram violados – e as “medidas socioeducativas” – para adolescentes que cometeram atos infracionais.

Seguindo o que estabelece a Convenção sobre os Direitos da Criança e demais normativas internacionais ligadas a ela, se estabelecem limites claros à intervenção estatal e a institucionalização passa a ser definida como “privação de liberdade”. No período dos Códigos de Menores, a medida estatal (incluindo a institucionalização) era vista como benéfica para a criança e para o adolescente, pois eram compreendidas como meio de tratamento e correção dos “menores” a partir de estudos científicos de suas características psicológicas e sociais, inspirados na criminologia positivista. Com o ECA, a dimensão negativa da internação como privação do direito à liberdade é afirmada e essa medida passa a somente poder ser adotada como último recurso (em casos de infrações cometidas com violência contra a pessoa ou de reiteração de infrações graves) e pelo menor tempo possível.

Enquanto no Código de Menores de 1979 não havia limite para o tempo de internação e a criança ou o adolescente podiam ficar institucionalizados até completar 21 anos, podendo ser ainda transferido para estabelecimento penal para adultos, no ECA a medida de internação tem o seu tempo máximo limitado em 3 anos. Nesse sentido, se define que as medidas socioeducativas não privativas de liberdade, executadas em meio aberto, como a Liberdade Assistida e a Prestação de Serviços à Comunidade, sejam fortalecidas e adotadas na grande maioria dos casos.

Outra mudança importante trazida pelo ECA para o funcionamento da chamada Justiça Juvenil é o fortalecimento de garantias processuais e direitos individuais do adolescente acusado de atos infracionais como meio de limitar o caráter paternalista, informal e excessivamente discricionário da antiga Justiça de Menores.

Serviço de Comunicação Social: Passados 32 anos, os direitos dessas crianças e adolescentes têm sido bem assegurados? Como você encara propostas como a de redução da maioridade penal?

Bruna Gisi: Ainda que o ECA tenha promovido mudanças substantivas no modo de tratamento de crianças e adolescentes e tenha contribuído para o aprimoramento da garantia dos direitos desta população, muitos desafios ainda permanecem.

Do ponto de vista mais geral, é possível mencionar alguns indicadores positivos das mudanças observadas desde a aprovação do ECA: houve uma redução significativa na mortalidade infantil e na infância; os indicadores de acesso e permanência a educação melhoraram, reduzindo o número de crianças com idade escolar fora da escola; ampliou-se significativamente a garantia do registro civil; houve grandes avanços no combate à exploração do trabalho infantil. No entanto, as desigualdades entre grupos populacionais e regiões do país no que diz respeito a esses indicadores ainda são problemáticas. As populações pobres, negras e indígenas ainda sofrem desproporcionalmente a violação de direitos básicos.

Um indicador que permanece ruim desde a aprovação do ECA e que envolve graves violações dos direitos humanos de adolescentes é o número de vítimas de homicídio e da letalidade policial. Entre 2009 e 2019, foram assassinadas no Brasil 107.670 crianças e adolescentes. Dados do anuário de segurança pública mostram também que, em 2021, 8,7% das mortes resultantes de intervenção policial no Brasil foram de adolescentes entre 12 e 17 anos. A situação do estado de São Paulo é ainda mais grave. De acordo com o Comitê Paulista de Prevenção de Homicídios na Adolescência, das 5.153 mortes resultantes de intervenção policial entre 2015 e 2020, 24% foram de pessoas com idade inferior a 19 anos. Essa violência atinge particularmente a população de jovens negros: para a faixa etária entre 15 e 19 anos, a taxa de mortes por intervenção policial por cem mil habitantes era de 5,63 para negros e 2,41 para não-negros.

No caso da Justiça Juvenil e do Sistema Socioeducativo, ainda que a disponibilização de informações oficiais seja precária, temos alguns dados que nos permitem identificar algumas características importantes. Sabemos, por exemplo, que em 2017 havia 143.316 adolescentes submetidos a intervenções socioeducativas no Brasil. O sistema era, em termos absolutos, o maior entre os países da América Latina, tinha a segunda maior taxa de adolescentes submetidos a medidas do sistema de justiça e a terceira maior de adolescentes privados de liberdade. Deste total, mais de 80% dos adolescentes cumpria medidas em meio aberto. Ainda que este seja um dado positivo, que poderia indicar a prevalência das medidas comunitárias, por outro lado, o número de adolescentes privados de liberdade cresceu mais de 500% entre 1996 e 2017. Dados publicados este mês pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública mostram que de 2018 até 2021 houve uma inversão nessa curva, mas ainda não se sabe ao certo quais os fatores que influenciam esse movimento.

Outro aspecto relevante no que diz respeito à situação dos direitos dos adolescentes autores de atos infracionais são as condições de execução das medidas socioeducativas. Nesse sentido, a situação em muitos centros de internação permanece problemática: vistorias realizadas por órgãos como os Mecanismos Estaduais de Prevenção à Tortura e o Conselho Nacional de Justiça encontram com frequência casos de superlotação, insalubridade, estruturas físicas inadequadas, falta de material de limpeza e de medicação; além das frequentes denúncias da Comissão Interamericana de Direitos Humanos da Organização dos Estados Americanos (CIDH-OEA) de violência e maus-tratos contra os adolescentes internados. Dados de 2018 produzidos pelo Conselho Nacional do Ministério Público indicam que 12 das 27 unidades federativas tinham sistemas superlotados, com média nacional de 112% de lotação das unidades de internação. Estudos mostram também que o funcionamento interno desses centros é pautado pela lógica da segurança e se aproxima dos dispositivos prisionais.

Um contexto que contribui para as situações de violação de direitos e violência contra os adolescentes pobres e negros em geral e os adolescentes autores de atos infracionais em particular é a intensificação do caráter repressivo e punitivo das políticas de controle da criminalidade no Brasil e no mundo e da força assumida nos últimos anos pelos discursos contrários aos direitos humanos no cenário nacional.

As propostas de redução da maioridade penal são expressão dessa tendência. Essas propostas têm sido apresentadas no congresso nacional desde 1990 e, de acordo com um levantamento que nós realizamos, totalizam 82 propostas até 2020. Ainda que, ao longo deste período, essas iniciativas não tenham sido bem sucedidas, em 2015 a PEC 171 de 1993 que reduz a idade de imputabilidade penal para 16 anos foi aprovada pela Câmara dos Deputados e segue aguardando votação no Senado. Nos anos mais recentes, há também um aumento nas propostas de aumento do tempo de internação que seguem o mesmo tipo de justificativa da necessidade de maior repressão aos adolescentes.

São propostas legislativas que apostam no mesmo modelo que tem orientado a política penal para adultos no Brasil e que privilegia as medidas repressivas e punitivas de controle do crime com a promessa de que o uso de mais violência por parte dos agentes do estado, seja no modo de atuação da polícia, seja no uso excessivo do encarceramento, pode solucionar o problema da criminalidade e da insegurança da população. Esse é o modelo que tem inflado o sistema prisional no Brasil – a população prisional triplicou desde os anos 2000 – e em muitos outros países da América Latina e do norte global e, até o momento, não apresenta nenhuma evidência empiricamente fundamentada de que tenha reduzido a violência e a criminalidade. Além do sistema prisional brasileiro violar sistematicamente os direitos dos presos pelas péssimas condições de vida nas unidades prisionais, pela situação de superlotação que agrava a insalubridade e aumenta as tensões internas e os casos de violência e morte; o modelo de segurança pública que gera as altas taxas de encarceramento é ineficiente e custoso. A passagem pela prisão produz somente consequências negativas para as trajetórias das pessoas presas e de suas famílias e dificulta as possibilidades de inserção profissional e retomada dos vínculos institucionais e comunitários.

Essas consequências seriam ainda mais graves no caso dos adolescentes, pessoas ainda em processo de formação, e com trajetórias ainda menos definidas. Reduzir a maioridade penal e inserir os adolescentes no âmbito da justiça criminal, com a possibilidade desses jovens vivenciarem as violências do sistema prisional brasileiro, desrespeita todos os princípios que fundamentam as normativas internacionais de direitos humanos ratificadas pelo Brasil e que determinam que a proteção dos direitos de crianças e adolescentes deve ser prioridade do Estado.

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Bruna Gisi é professora do Departamento de Sociologia da FFLCH USP e pesquisadora do Núcleo de Estudos da Violência da USP. É doutora e mestre pelo Programa de Pós-Graduação em Sociologia da USP e bacharel em Ciências Sociais pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), tendo realizado pós-doutorado no Núcleo de Estudos da Violência (2017-2018). Sua pesquisa concentra-se nas áreas de Sociologia da Punição e Sociologia da Violência, com foco nos seguintes temas: punição, sistema de justiça juvenil, medidas socioeducativas, adolescentes em conflito com a lei, Estatuto da Criança e do Adolescente.